'제20대 국회 입법활동 분석' 보고서 30일 발간…'입법권력 '위원회' 주목
국회 위원회 입법활동 중심에 서다…이전 국회보다 입법 역량 강화
제20대 국회는 제헌 국회 이래 가장 파란만장한 역사를 갖고 있다. 제20대 국회는 임기 중 대통령 탄핵소추안이 발의돼 2016년 12월 9일 가결되는 역사적인 사건이 있었다. 이로 인해 제20대 국회 임기 개시 1년여 만에 제19대 대선이 실시됐고, 집권여당이 바뀌었다.
20대 총선결과 더불어민주당이 제1당이 됐지만 과반의석을 얻지 못했다. 역대 집권여당은 의원 영입 등을 통해 과반 의석을 넘겼으나 민주당은 임기 내내 과반의석을 이루지 못했다.
국회의 입법활동은 행정부 감독 및 예산심사와 함께 가장 중요한 국회의 기능 중 하나이다. 집권여당이 과반 의석을 갖추려는 가장 큰 이유 중 하나는 법안 통과와 관련돼 있다.
집권여당이 과반 의석에 이르지 못하는 초유의 상황에서도 20대 국회 임기 4년 동안 제출된 법안은 제헌 이래 가장 많았다. 그 중 20대 국회에 제출된 전체 법안 중에서 89.5%인 2만1594건이 의원안이었다.
국회 전진영 입법조사관은 지난해 12월 30일 '제20대 국회 입법활동 분석' 이라는 입법·정책 보고서를 펴냈다. 전 조사관은 제20대 국회 임기 4년 동안 제출된 2만4141건의 법안에 대한 집합자료를 토대로 통계분석을 통해 제20대 국회의 입법활동을 평가했다.
◇위원회 중심의 입법활동 강화…국회 입법기관 위상 보여줘
국회 위원회는 법안의 운명이 사실상 결정되는 가장 중요한 입법단계이다.
우리나라 국회는 제6대 국회 이래 입법과정에서 ‘위원회 중심주의’를 채택하고 있으며, 이로 인해 대부분의 법안은 위원회 심사단계의 문턱을 넘지 못하고 계류되다가 임기만료로 폐기된다.
제20대 국회에서는 전체 법안의 62.1%인 1만5002건의 법안이 임기만료로 폐기됐다. 위원회 입법권력의 핵심은 위원회가국회법 제51조에 따라서 소관 업무에 대한 법안을 독자적으로 제안할 수 있을 뿐만 아니라, 심사 중인 법안을 본회의에 부의하지 않고 폐기할 수 있는 문지기(gate-keeping) 권한도갖고 있다는 점이다.
위원회가 의결한 법안이 본회의에서 부결된 경우는 매우 드문데, 이는 국회의원들이 다른 위원회의 의사결정을 서로 존중하는 ‘상호호혜성’(reciprocity)의 관행이 작동하기 때문이다.
제18대 국회의 경우 위원회를 통과한 법안의 97.4%가 본회의에서 가결됐다. 위원회가 행사하는 입법권력을 가장 명확하게 보여주는 증거는 위원회안의 가결율이 100%에 가깝다는 점이다. '그림 2'에는 법안의 제안주체별 법안가결율이 나타나 있는데, 위원회안의 가결율은 대부분의 국회에서 100%에 육박했고, 20대 국회에서도 100%였다.
이와 대조적으로 정부안의 가결율은 제14대 국회에서 92.4%로 정점을 찍은 이래로 현저하게 하락하고 있으며, 20대 국회에서 가장 낮은 27.9%였다.
의원안은 18대 국회에서 5.7%의 가장 낮은 가결율을 기록한 이래로 제19대 국회에서는 7.3%, 20대 국회에서는 6.7%의 가결율을 나타냈다. 의원안 발의 건수가 폭증하고 있음을 감안하면 이 정도의 가결율은 결코 낮은 수준이라고 보기는 어렵다. 미국 의회의 경우 의원안의 가결율은 3%-5%정도에 불과하다.
전 조사관은 '표 2'를 근거로 국회가 더 이상 과거에 비판받던 ‘통법부’가 아니며, 정부안 내용에 대한 수정과정으로서 위원회 심사과정이 중요한 의미를 갖는다고 평가한다.
처리된 정부안 중에서 원안가결(12.3%)된 경우보다 수정가결(15.6%)된 비율이 더 높다. 또한 위원회 대안반영폐기로 처리된 비율도 39.6%에 이를 정도로 높다. '
정부안의 대안반영폐기율은 제14대 국회 이후로 꾸준히 상승해서 제20대 국회에서는 정부안의 39.6%가 대안반영폐기로 처리됐다. 의원안의 대안반영폐기율은 제16대 국회에서 31.1%를 기록한 이후로 하락세를 유지하여 20대 국회에서 의원안의 23.5%가 대안반영폐기로 처리됐다. '그림 3'은 제13대 국회 이후로 정부안과 의원안의 위원회 대안반영폐기율을 보여준다.
전 조사관은 정부안의 원안가결율이 과거에 비해서 현저하게 떨어지고, 대신 대안반영폐기된 정부안의 비율이 급격하게 높아졌다는 점은 국회가 명실상부한 입법기관으로서 역할을 강화하고 있다고 평가했다.
전 조사관은 "20대 국회는 과거 그 어느 국회보다도 입법활동의 주체로서 위원회의 권한과 역할이 커졌고, 위원회 주도로 입법의 내용과 형식이 결정됐다고 할 수 있다"고 평했다.
김태훈 기자 thk@koreareport.co.kr