'제20대 국회 입법활동 분석' 보고서 30일 발간…의원 입법 '민낯' 그러나
의원 입법 발의 제헌 국회 이래 최다…내실 기하고 정당간 협치 필요
국회 전진영 입법조사관은 지난해 12월 30일 '제20대 국회 입법활동 분석' 이라는 입법·정책 보고서를 펴냈다. 전 조사관은 제20대 국회 임기 4년 동안 제출된 2만4141건의 법안에 대한 집합자료를 토대로 통계분석을 통해 제20대 국회의 입법활동을 평가했다.
제20대 국회는 임기 중 대통령 탄핵소추안이 발의돼 2016년 12월 9일 가결되는 역사적인 사건이 있었다. 이로 인해 제20대 국회 임기 개시 1년여 만에 제19대 대선이 실시됐고, 집권여당이 바뀌었다.
제20대 총선결과 더불어민주당이 제1당이 됐지만 과반의석을 얻지 못했다. 역대 집권여당은 의원 영입 등을 통해 과반 의석을 넘겼으나 민주당은 임기 내내 과반의석을 이루지 못했다.
국회의 입법활동은 행정부 감독 및 예산심사와 함께 가장 중요한 국회의 기능 중 하나이다. 집권여당이 과반 의석을 갖추려는 가장 큰 이유 중 하나는 법안 통과와 관련돼 있다.
민주당이 과반 의석을 확보하지 못한 가운데 제20대 국회에 제출된 전체 법안 중에서 89.5%인 2만1594건이 의원안이었다.
◇20대 국회 2만4141건 법안 제출, 역대 최다…입법의제 다양화, 경쟁적 발의
제20대 국회 4년 임기동안 총 2만4141건의 법안이 국회에 제출됐고, 그 중에서 3195건이 가결돼 전체법안의 가결율은 13.2%을 나타냈다. 이는 제헌 국회 이래 가장 많은 법안이 제출된 것으로 제19대 국회보다 39.8%나 증가한 것이다.
국회에 제출되는 법안이 폭증한는 배경으로 전 조사관은 입법의제의 분화와 다양화라는 요인과 함께, 시민단체와 유권자들의 평가를 의식한 국회의원들의 경쟁적인 법안발의도 주된 요인이라고 평가했다.
국회에 법안을 제안할 수 있는 주체는 의원과 정부뿐만 아니라(헌법 제52조), 위원회도 포함된다(국회법 제51조). 따라서 법안은 제안주체에 따라서 의원안, 정부안, 위원회안(위원장 제안) 등 세 범주로 구분된다.
'표 1'에는 제13대 국회 이후 제20대 국회까지 법안제안 현황이 나타나 있다. 가장 두드러진 점은 최근 국회로 올수록 의원안이 급증하고 있는 현상이다.
의원안은 제17대 국회에서 처음으로 5000건을 넘었고, 제18대 국회에서는 1만 건을 넘었으며, 제20대 국회에서는 2만 건을 넘었다.
의원안의 급증세와 대조적으로 정부안은 제18대 국회에 1693건 제출될 때까지 꾸준히 증가하다가 제19대 국회에서 1093건으로 급격하게 감소했고 제20대 국회에서도 1094건 제출됐다.
정부안이 제19대 국회에서 급격하게 감소한 원인은 명확하게 알 수는 없지만, 정부입법의 복잡한 사전절차를 회피하고 신속한 입법을 위해서 여당의원을 통한 우회입법이 늘어나는 현상과도 관련될 것으로 추측할 수 있다.
위원회제안 법안도 꾸준히 증가하고 있어서 제13대 국회에서 108건에 불과했지만, 제18대 국회에서는 1029건이었고 제20대 국회에서는 1453건이 제출됐다.
제13대 국회부터 제18대 국회까지는 정부안이 위원회안보다 훨씬 많이 제출됐다. 제19대 국회에서 처음으로 위원회안이 정부안보다 192건 더 많이 제출됐고, 제20대 국회에서는 위원회안이 정부안보다 359건 더 많이 제출돼서 그 차이가 더 커졌다.
전 조사관은 20대 국회 입법활동에 대해 객관적인 성과의 측면에서 어느 국회보다도 활발하게 입법활동을 수행했다고 분석했다. 특히 입법의 중심지로서 국회의 역할이 강화된 점을 높게 평가했다.
반면 안건신속처리제를 통한 쟁점법안의 입법과정에서 자주 물리적 충돌이 발생한 것은 제20대 국회의 입법성과까지도 평가절하시켯다고 지적했다.
김태훈 기자 thk@koreareport.co.kr